按：偶然在邮箱中翻出了我的这篇7年前本科毕业论文！7年后的我，再来读这篇自己写过的文字，感触颇多啊！
摘录如下：

论文题目      现阶段我国行政问责制的问题及对策研究

指导教师              南京大学 范春辉 博士                  

日       期              二00九年五月四日                       

内容摘要：行政问责制自从实施以来，在我国取得了良好的行政绩效，冲击了行政领域的种种弊端。使得各级公务人员，加强了责任意识与自查自律意识，有效的改善了政府的形象。但是由于我国行政问责制的理论研究与实际实践才刚刚起步，所以还有许多难题摆在面前。只有通过培养行政问责文化；健全行政问责法制与机制建设；明确职责划分，加强政务信息公开；建立健全官员考核与行政问责的监督，才能使得我国行政问责制更加完善。

关键字：行政问责制 问题 对策研究

 

目   录

一、绪论... 3

二、我国行政问责制度建设的现状... 5

1、我国行政问责制所取得的成绩... 5

2、行政问责制度逐步完善... 5

3、行政问责制度得到深化... 6

 

三、我国行政问责制建设存在的问题及其原因... 6

1．文化理念、责任意识的落后... 6

2．责、权、利的模糊... 6

3. 制度的不完善... 7

4. 信息渠道的不通畅... 9

 

四、完善我国行政问责制建设的对策建议... 9

1．培养行政问责文化... 9

2．完善健全行政问责法制与问责机制建设... 10

3．明确职责划分，加强政务信息公开... 10

4．建立健全官员考核与行政问责的监督... 10

 

五、结论... 11

参考文献... 11

致谢

 

 

正 文

一、  绪论

（一）选题背景
    自改革开放以来，随着市场经济体制在我国的全面确立，在我国行政体制改革中，西方民主政治产物的行政问责制，也逐渐被我们所接纳，并成为了我们所追求的一种行政体制改革的目标。但是，由于我国几千年的封建专制统治，以及从古至今的“官本位”思想，使得我国的行政问责文化严重落后；同时我国行政问责制建设过程中，行政问责法制的缺失；行政机构的责、权、利的模糊；行政监督的不足等诸多原因，都导致了我国行政问责过程中，一直存在着“不愿问、不敢问、不好问、不会问、不懂问、不能问”的症结。而这又是阻碍我国行政问责制推广、构建“和谐”社会的巨大障碍。

（二）基本概念
    行政问责制的基本含义就是行政责任追究制度，因此笔者认为研究行政问责制就首先要研究“行政责任”理论，通过“行政责任”来作为研究的着手点。
    “在任何情况下，我们必须有一支受过充分训练的官员，以良好的态度为我们服务。”[1] 。威尔逊的研究开启了人们对公务人员 “责任”的研究。

在古代专制社会，君王拥有至高无上的权威，他既拥有整个国家，又是最高管理者，即所谓的“家天下”。行政机关的设置、运转与撤销均由君王决定，各级官员也由君王选拔与任用，官员是皇权的延生，虽然君王也会通过巡守、考课、勾检和弹劾等方式对官员进行问责，但其本质不同于现代民主社会时期的问责。一方面，由于封建君主实现的人治体制不变，从而没有形成真正的吏治习惯，问责只是用来在紧急情况下进行应急。另一方面由于统治阶级的阶级立场不同，所实行的问责，绝非基于“以民为本”的政治道义，而是基于封建王朝的“家天下”的私利，故只能是昙花一现的权宜之计。所以那个时代是不存在“行政责任”，当然也不存在“行政问责制”。

进入近现代社会，随着资产阶级的萌芽与发展，在经济上取得一定地位的资产阶级，开始谋求在政治上的地位。于是，资产阶级联合无产阶级与皇权进行了一系列的斗争，经过血与火的洗礼，作为代表资产阶级先进理念的“代议民主制”产生了。代议民主制使民主力量在战胜专制力量后，寻求出国家所有权和管理权分离情况下的民主实现形式。在这种情况下，人民通过选举形式选出议会，而议会则授权资产阶级政党组织政府。这样人民的权利便通过授权委托给政府，以达到管理国家的目的。而人民与政府之间，则是形成了一种授权委托关系。政府权力是人民授予，政府作为代理人，要履行代理人的义务，向人民负责。此时，明确政府责任，一方面是政府的主要任务。同时，也是构建国家政治制度构架的一个过程。

当然，由于各个国家领导阶级的不同，西方资本主义国家普遍选择了“三权分立”的政治制度架构。为保证这种授权委托关系，通过人民选举出议员，议员组成议会，而后议会选出政府首脑组成政府。议会行使立法权，政府行使行政权，司法机关行使独立的审判权。议会通过行使立法权、财政权、监督权。通过掌握国家立法创议、财政预算、质询，倒阁，调查和弹劾等方式，从而对政府行政行为进行制约，并对行政责任进行监督。

而我国则是无产阶级领导下的社会主义国家，我国的国家政治制度构架，则是在吸取巴黎公社的经验和教训下,摒弃了西方的“三权分立”,采取了“议行合一”的政治模式。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这表明中华人民共和国的宗旨就是为人民服务。行政机关必须对人民负责，并承担相应的行政责任。

但是，在我国当前的理论界，对于行政责任的概念研究问题还存在很多争议。不同的专家、学者从行政法学和行政学等多个角度进行了不同的阐释。笔者认为：行政责任就是指，国家行政机关及其工作人员，在履行职权过程中所必须承担的法定义务；以及由于违反行政法律规范，或者，无故不履行法定义务所必须承担的法律后果。即有三个层次，首先，是指国家行政机关及其工作人员在履行职责是所必须承担的义务；其次，是指当国家行政机关及其工作人员在履行义务时违反行政法律规范所承担的法律后果；最后，是指当国家行政机关及其工作人员在无故不履行其义务时所承担的法律后果。 而根据行政责任的内容来划分，按照中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙的观点，可划分分为：一、政治责任，也就是向政党和政府负责；二、法律责任，要向相关法律负责，看是否有渎职行为；三、道义责任，向受害者和公众负责；四、民主责任，向选举自己的人民代表和选民负责。

在明确了“行政责任”的概念后，笔者认为：行政问责制就是对行政责任的责任追究制度。

（三）逻辑框架

    本论文，通过结合2003年以来的相关典型事件，如 “阜阳劣质奶粉事件”等事件，来阐述我国在行政问责制度建设中，所取得的成绩和存在的不足，以及解决不足所需要的努力。

二、我国行政问责制度建设的现状

（一）、我国行政问责制所取得的成绩

在国际公共管理创新潮流的影响下，随着改革开放，特别是新世纪以来行政管理体制改革和政府管理创新的不断深入，我国在建设责任政府方面取得了一定的成绩。

2001年4月17日，香港特别行政区政府向立法会提出了高官问责的方案，并于同年7月1日实施。2001年7月，广西南丹矿井透水导致81人死亡、县委书记被免职开始，党政干部行政问责制度在基层起步。2003年SARS危机，则成为了我国国内行政问责制的标志性事件，由于防治不力和隐瞒实情，包括卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农这样的省部级高官都相继下马，随后，全国各地陆续行动起来，先后追究数百名官员的责任，仅湖南一省被追究责任的官员就已达200多人。其后的中石油前总经理马富才因为重庆开县井喷事故造成233人死亡而请辞，国家环保总局前局长解振华因松花江污染事件而辞职，国家质检总局局长李长江、石家庄市委书记吴显国则因对三鹿奶粉事件监管缺失、未及时上报以及处置不力而辞职，而山西的省长孟学龙同志则因山西溃坝事件又丢官。这一系列“问责风暴”的刮起，让我们看到了党中央、国务院深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本理念的决心和信心，体现了党中央、国务院依法治国、加快行政管理体制改革，建设服务型政府的理念。这是加强对领导干部特别是主要领导干部问责制度的体现。

（二）行政问责制度逐步完善

在一系列“行政问责风暴”刮起的同时，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。2003年8月15日，长沙市政府颁布实施了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。此后，北京、重庆、天津、河北、海南、福建、浙江、深圳、广西和甘肃都出台了行政问责的有关规定，极大地推进了我国行政问责制度建设。2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《政府工作报告》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《全面推进依法行政实施纲要》，都对行政问责制做出明确的规定。《中华人民共和国干部法》则从法律层面确认了行政问责制的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障。

一系列法律法规的颁布与实施，使得我国的行政管理体制改革在问责实践中不断迈出新的步伐。在《国务院2008年工作要点》中，行政问责制位列其中；《关于加强市县政府依法行政的决定》更是强调“要加快实行行政问责制”。

（三）行政问责制度得到深化

随着我国的行政问责制逐步由初步探索走向成熟，我国的行政问责制也得到了进一步的深化，并取得了卓越的成绩。首先，它颠覆了我国沿袭千年的官场文化，树立了各级官员“做官难”的危机意识，真正让官员意识到了如履薄冰、如临深渊。其次行政问责制有效的改善了政府形象，同时，行政问责制也加强了政府的责任意识和官员的自律意识

三、我国行政问责制建设存在的问题及其原因

虽然我们行政问责已经取得了一定得成绩，但是截止到目前为止，我国直接研究“行政问责”的理论与实践，还是一个新的话题。尽管，学术界已有很多关于行政问责制的论文发表，但是总体来说，我们行政问责制还存在着许多不足。

（一）文化理念、责任意识的落后

由于我国长达2000年的封建专制统治，使得官员的“官本位”思想根深蒂固，许多官员抱着“官老爷”的态度，欺上瞒下，刻意追求上级的态度，而无视广大人民群众的疾苦，如原安徽省副省长王怀忠就曾经说过：“只要你能搞出政绩，就算你能，能上，但关键不是让百姓看到政绩，要让领导看到政绩”[2]。另外，缺乏责任意识，认为权力是自己的，责任是别人的，只愿贪求功劳，想方设法推脱责任。比如南丹矿难发生后，地方官员，不仅封锁消息，而且还运用恐吓手段，阻止采访，直至惊动中央。另外，许多责任人员，事后不是深刻反省和愧疚自责，而是振振有辞为自己辩解，千方百计逃避责任。如针对原北京市密云县县长张文、原吉林市市长刚占标的引咎辞职，有24%的人认为他们“是在保职无望的情况下作出的无奈选择”，46%的人认为他们“是迫于舆论的压力作出的选择”。[3] 此外，一些地方领导，没有认识到推行行政问责制度在发展民主政治、构建和谐社会、促进科学发展中的重要意义, 抱着“多一事不如少一事”，不愿意得罪人的态度。

（二）责、权、利的模糊

1、中央政府与地方政府的责、权、利模糊

由于，我国暂缺对中央政府和地方政府各自职责和权利范围，做明确规定的法律。使得我国中央政府和地方政府之间责任界定和权限范围的界定存在着很大的不确定性，同时由于放权的不统一，导致了各个地方有不同的权限。

2、行政机关上下级之间责、权、利模糊

以我国的城市管理体制为例，国家管理机构是建设部，省里是建委，而地方，则分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门。除此之外，涉及到城市管理工作的还有公安、工商等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城市管理涉及的部门也越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮也就不足为奇。

  3.不同行政机关之间责、权、利模糊

由于行政体制改革尚未完全到位，使得部门之间职能交叉，职责划分模糊，加之一些临时性办事机构的设置不清，使得各个部门之间，有利可图时，相互争权夺利。出现问题，又相互推诿。严重浪费了行政资源，降低了行政效率。

（三）制度的不完善

1、法律的缺失。

由于我国行政问责制理论研究工作起步比较晚，我国的行政问责方面的法律也较为缺少，虽然从03年开始长沙、南京、重庆等地，陆续开始出台专门的行政问责制的规章，但是我们必须看到，这些规章只是地方政府制定，适用范围有限。而《中国共产党纪律处分条例》虽专门规定了对失职、渎职行为的党员给与处分，但这个规定只是针对党内领导成员，而无法适用于非党内的领导成员。而《党政领导干部辞职暂行规定》也只是针对党政领导干部，也并没有覆盖全体公务员，同时也有违法问责的问题。比如2004年4月阜阳劣质奶粉事件中，安徽省政府依据《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》和监察部的建议，给于阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分的同时，还一律责令辞职。[4]这里出现了一个法律上的疏忽。因为依据宪法和法律，副市长是由市人大或其常委会选举、罢免的，市工商局长是由市人大常委会任免的。而由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅不合情理，也于法无据，同时颠倒了人大与政府之间监督与被监督的关系。

2、问责所承担的责任形式不清。
     主要表现为：一方面，重行政问责，轻法律问责。出现问题，只重视官员的行政责任，而放松对官员法律责任的追究；其次，重行政问责，轻道德问责，使得一些生活堕落、生活作风糜化的官员，照样也能升迁。再次，重应对问责，轻预防问责。对于一些长期存在问题，缺乏事前问责，等事情发生严重后果后，才追究责任人的责任。行政问责制重点在于“防患于未然”与“惩前毖后”。惩罚只是手段，预防才是目的。倘若行政问责制一直行使的是事后追究的“马后炮”功能，则不仅不能“防患于未然”，也难以“根治于长远”。

3、官员考核制度的缺失。

戴维*奥斯本在《改革政府》一书中曾经提出：“测量能推动工作，若不测定效果，就不能辨别成功与失败；若不能辨别成功与失败，就有可能在奖励失败，看不到失败就不能纠正失败”。[5]但是，由于现行我国现行的官员考核机制的制约，对行政人员的考核重点，还是以行政机关内部考核为主，由于缺乏良好的外部监督，使得这种考核带有很大的个人主观因素，甚至流于形式。并且政绩并没有作为考核公务人员绩效的主要标准，进而无法进行全面精确的考核。

4、奖惩机制的缺失。
     由于受中国传统文化的影响，我们往往重视惩罚而非重视奖励。这种思想引入到行政问责制中，则容易造成“不求有功，但求无过”的庸官思想。由于行政问责制一直是对于“滥用或者是误用公共权力”的情况，进行问责追究，而对于没有利用公共权力去为百姓谋福利的情况，却没有惩罚机制。这种情况下，很容易造成公务人员的“无为而治”。进而也是一种对公共资源的浪费。

5、问责制度得不到良好的使用。

      在我国，任何主体和个人，都可以追究问责政府及其工作人员的责任，但是我国的主要的行政问责，仍以行政机关自身问责为主，作为最高权力机关的人民代表大会，却一直处于实际中的弱势地位。虽然我国《宪法》和《地方组织法》都规定了，人大及其委员会具有质询权，但是现实政治生活中，一般都是行政机关代替了人大，行使了问责权。近年来，每逢一些公共事件，明明该人大代表挺身而出，但我们罕见人大代表及时站出来，以至于坊间屡屡发出“人大代表在哪里？”的沉重吁告。

其次缺少公民参与。虽然随着网络技术的发展，作为以因特网为载体的网民越来越多的参与了政治生活，但是由于网络真实性以及法律程序的限制，使得网民的监督大打折扣，比如在“云南躲猫猫”事件中，网民调查团成为超越案件本身的热点。然而在经历尴尬的调查后，网民铩羽而归，真相并未大白。由于网民的调查不符合程序正义，网络参与调查师出无名，网民只能被动接受调查结果。

（四）信息渠道的不通畅

列宁曾经说过：“广泛的民主原则要包括两个必要的条件：第一。完全的公开性；第二，一切职务经过选举。”[6]没有公开性就无法谈民主。韦伯在创立科层制时曾经指出：“科层制通过保守特有的信息来源的秘密性来提高监督性，公务秘密是科层制特有创造”[7]而我国也属于科层制组织结构。由于缺少政务公开，使得民众无法有效的公民参与，也使得舆论无法进行舆论监督。

《人民日报》与人民网近日联合推出了“地方政府开通社情民意通道，你们那通了吗”网络调查，反响热烈。调查显示，68.7%的网友不知道所在省区市的政府（省长、主席、市长）热线、信箱或者其他联系方式，96.8%的网友认为“不畅通”。多数网友表示，自己身边的社情民意通道不够畅通，而反馈不及时、遭遇推诿塞责、沟通渠道形同虚设，是网友反映最强烈的问题。[8]

四、完善我国行政问责制建设的对策建议

根据我国行政管理体制改革和政府管理创新提出的要求，结合我国行政问责的实际情况，要建立健全科学合理的行政问责体系，必须切实解决当前实施行政问责制面临的“不愿问、不敢问、不好问、不会问、不懂问、不能问”的现象。主要措施有如下几个方面：

（一）培养行政问责文化

  2000多年的封建统治，使得“官本位”思想根深蒂固，所以培养社会主义新的行政问责文化，首先就要铲除这种落后的思想，建立“为人民服务”的道德思想。并把这种价值观念和行为规范，传输给政府及其工作人员。强调对人民负责，强调公民参与。温家宝总理在08年的政府工作报告中曾经指出：“必须坚持执政为民。政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。我们要牢记全心全意为人民服务的宗旨，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的出发点和落脚点。”同时积极履行行政问责，无论是对积极责任还是消极责任，均要先进行问责。对于积极性责任提出嘉奖，而对于消极性责任则进行惩罚。培养官场问责文化，使的行政问责制不局限于出现问题时候。从而解决长期存在的“不愿问”现象

（二）完善健全行政问责法制与问责机制建设

  建立健全我国行政问责的法制建设，完善相关的法律法规。如监督法、信息公开法、舆论监督法等。为公民和新闻媒体维护个人权利和公共利益建构起一道安全的保障，如《广州市党政领导干部问责暂行办法》就规定党政领导不接受或不配合舆论监督将被问责。同时，通过法律形式对行政问责的对象、范围、标准、程序等作出明确的规定, 从而从国家层面给问责制予以法律的保障。同时必须科学设置问责体系，健全问责措施。避免行政问责情绪化，如我们能够在网站或报纸看到：“XX院长怒斥会上“瞌睡干部””、“ XX公务员因中秋节放假通知笔误为端午节，遭问责通报而免职”这类的新闻，也许刚开始出现这类新闻时，我们都会被领导的严厉所感染，油然生出一种纳税人的快意。不过当这种瞌睡引起的怒斥和问责新闻越来越多的时候，快感被日益强烈的反感所代替。正如政协委员李汉宇在两会上所说的，问责要法制化、制度化，就是不能情绪化，问责要依据违法情况和错误大小，而不能取决于媒体与社会的关注程度。而健全行政问责法制就是要做到“有法可依” ，从而解决长期存在的“不会问”“不懂问”现象。

（三）明确职责划分，加强政务信息公开

由于各级政府和政府部门之间的责权划分不清，使得行政问责的范围界定不明，何时该问？该问何人？有啥后果？都比较模糊不清，同时由于偏重行政责任，而忽视道德责任，使得个别官员的作风漂浮、言论有失检点等等，都尚未纳入问责的范围。对此，应进一步转换政府职能，健全政府责任体系，明确行政首长负责制的责任。加强政务信息公开，让公众能够了解政府。同时加强人大和政协问责、健全司法监察问责，加强新闻媒体监督，促进公民参与。正如温家宝总理在2009年政府工作报告中所指出的：“要推进政务公开，增加透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让人民群众知道政府在想什么、做什么，赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督，强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”只有增加政府的透明度，才能解决 “不好问” “不能问”的困境

（四）建立健全官员考核与行政问责的监督

首先应该完善政府绩效考核机制，将原有考核机制进行创新，由原来的内部自我考核，逐步转换为360度考核。将原来考核的“暗箱操作”，逐步转换为，有一系列可为社会掌握的公开评估系统。既要有领导机关、领导干部的评价，又要有群众的评价，而且要使群众的评价具有相当的权重，在考核程序上，增加民主测评、民意调查、政绩公示等环节，加大群众评价的权重。同时坚持实事求是、不仅仅重视政治责任，更加应该重视道德责任的考核。此外，应当将应对突发事件工作纳入公务人员职责绩效考核范围。

在做好考核的同时，还需做好行政问责的救济与监督工作，一方面，赋予行政问责当事人陈述与申辩的权利，同时，还亟须规范对行政问责责任人的重新启用问题，每次问责的效果应伴随必要的后续效力，以保证问责能够切实起到以儆效尤的作用。避免一地丢官，异地为官甚至是明辞暗升的现象出现。

五、结论

总之，与我国行政管理体制改革和政府管理创新的要求相比，我国现行的行政问责制还存在着一定的差距，需要我们进一步加强对行政问责制的研究，通过建立健全问责法律体系、理清职权关系、强化异体问责、规范问责程序、加强信息公开、完善考核机制等一系列步骤，加以丰富和完善。以充分发挥行政问责制在推进社会主义现代化建设、构建和谐社会进程中的作用。

参考文献：

1．《列宁选集》，第3卷 ，人民出版社 1972年版。

2.《毛泽东著作选读》（上、下册），人民出版社 1986年版。

3. 温家宝：《政府工作报告》，人民出版社 2009年版。

4. 江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社 2001年版。

5. 陈党：《问责法律制度研究》，知识产权出版社 2008年版。

6. 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社 2006年版。

7. 周亚越：《行政问责制比较研究》，中国检察出版社 2008年版。

8. 张国庆：《行政学概论》（第2版）北京大学出版社2000年版。

9. 韩俊远、刘太祥：《中国古代行政权力的制约与监督机制》，载《南都学坛》2004年第3期。

10. 张贤明：《论政治责任》，吉林大学出版社 2000版。

11. 陈国权：《论责任政府及其实现过程中的监督作用》，载《浙江大学学报》2001年第2期。